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图为山东省莘县人民检察院检察官在通过无人机航拍取证。
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图为滨州经济技术开发区人民检察院在召开行政公益诉讼诉前会议。
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数据来源：最高人民检察院新闻发布会 |
引 子
时隔一年多，那封“特殊”的感谢信，王同立依然留存。
王同立是山东省日照市岚山区检察院副检察长。感谢信来自曾是被告的日照市环保局岚山分局。因治污不力，岚山分局被提起公益诉讼，并被判决依法限期履职。
“行政机关当被告，心理上大都有些抵触，咋还会感谢？”接到信，王同立一肚子疑虑。
此前，岚山分局也出了力，但治污牵涉多个部门，孤掌难鸣。法院判决后，检察院协调各部门联动，依法关停排污企业。
“岚山分局虽丢了面子，却解了难题。”这下，王同立反倒有点“小骄傲”。
党的十八届四中全会提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年，最高人民检察院在山东等地开展公益诉讼试点工作。两年后，检察机关提起公益诉讼制度正式建立。最高人民检察院制定下发的《2018—2022年检察改革工作规划》，明确提出将实现刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察并举。
3年多来，山东省检察机关提起公益诉讼345件，办理诉前程序案件3275件，督促复垦耕地2810亩，收回国有资产及各类专项资金超过1.09亿元，加强了对环境资源、食品安全等领域公共利益的司法保护。
这项依法治国的新实践，道路正越走越宽广。
试点探索
如何调查取证，怎么认定履职是否到位，到什么程度可以起诉……王燕和同事面对的，是一道道难题和各种阻力
“要解决的问题很多，远不到松口气的时候。”做公益诉讼3年多，山东省人民检察院民事行政检察二处检察官王燕称得上是专家，但心理压力依然如初。
日常工作之外，王燕常到基层检察院授课，分享自己做公益诉讼的心得。课件中每一点经验背后，都凝结着一个个案件的艰难探索和无数次的论证研讨。
德州市庆云县环保局不依法履行职责案，是山东检察机关打响的公益诉讼“第一枪”，也是全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作后，全国首例行政公益诉讼案件，被评为2015年度检察机关十大法律监督案例之一。
案件办理的过程，曲折而艰难。
由于庆顺化学科技有限公司（以下简称庆顺公司）违法排污，当地群众反复投诉。这家企业，系庆云县招商引资而来，规模不小，但因污染治理设施建设不到位、生产工艺落后等问题，一直未通过环保验收。庆云县环保局虽多次作出行政处罚，但污染问题“涛声依旧”。
2015年1月和5月，庆云县检察院先后两次发出检察建议，督促庆云县环保局依法正确履职，加大对庆顺公司的监管力度。庆云县环保局虽有回复，但污染仍在继续，群众还在举报，事情一度陷入僵局。
很快，转机出现。2015年7月，十二届全国人大常委会审议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。山东省人民检察院作为试点单位之一，先期在6地市、68个基层院开展试点工作。庆云县检察院便是其中之一。
提起公益诉讼，由此成为新的选项。
真正操作起来，困难重重。“怎么认定是否履职到位，到什么程度才能起诉，诉讼请求怎么确定，这些问题过去都没碰到过。”摆在王燕和同事们面前的，只有一份试点方案。
此外，提起公益诉讼，来自当地政府的阻力不小。“有认识不到位的因素，也有传统观念的束缚。”山东省人民检察院民事行政检察二处处长周锦燕说，案件事实、法律适用都没有问题，到底诉还是不诉？
屡经权衡，层层上报，这起案件最终进入诉讼程序。
2015年12月，经最高人民检察院批准，庆云县检察院作为公益诉讼人，向庆云县人民法院提起公益诉讼，请求判令庆云县环保局依法履行监管职责，并确认其直接收取庆顺公司罚款的行政行为及批准庆顺公司试生产、试生产延期的行政行为违法。诉讼期间，庆云县环保局纠正了部分违法行政行为。2016年4月，庆云县检察院将诉讼请求变更为确认庆云县环保局批准庆顺公司试生产、试生产延期的行政行为违法，并获得法院支持。最终，庆顺公司关闭停产，污染问题彻底解决。
开了一个好头，并不意味着以后的路就是坦途，问题一个接一个蹦出来。
起初，各地进展不均衡，仅有两成左右的基层院办理了公益诉讼案件，且办案阻力较大。但是，如果缺乏足够数量的样本，就无法为制度完善提供参照。为此，山东省人民检察院强化个案跟进指导和实地督导，加强与当地党委和政府的沟通协调……同时，国家层面也出台了一系列支持检察机关提起公益诉讼的举措。到2017年6月，山东参与试点的68个基层院全部填补公益诉讼空白。
“检察机关的公益诉讼试点，探索了一条公益司法保护之路，尤其是行政公益诉讼，弥补了法律空白，有利于督促行政机关自我纠错、依法履职，对促进依法行政、法治政府建设，意义深远。”山东省人民检察院副检察长王效彤说。
2017年7月1日，新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行，检察机关开展公益诉讼工作全面推开。
“有了法律的支撑，检察机关开展公益诉讼的路径，也就变得清晰起来。”山东大学法学院副教授刘加良说。
现实考量
做好做大公益诉讼，不能只重数量，更要重质量和效果。一起案件是否提起诉讼，要考虑哪种方式既有助于解决问题，又不浪费司法资源
3年多来，提起公益诉讼345件，办理诉前程序案件3275件。
单看数字，多少有些令人费解：为何检察机关“偏爱”办理诉前程序案件，提起诉讼的案件相对较少？
“做好做大公益诉讼，不能只注重数量，更要注重质量和效果。一起案件最终是否提起诉讼，要考虑哪种方式既有助于解决问题，又不浪费司法资源。”山东省人民检察院检察长陈勇说，这考验着检察官的政治智慧、法律智慧、检察智慧。
滨州经济技术开发区检察院的检察官，就曾面临这样的选择。辖区内上海世家小区生活污水未经任何处理，直接排放至秦皇河，严重影响周边环境及居民生活。经环保部门监测，化学需氧量超标3.3倍，氨氮量超标8.51倍。
民行科科长牟冲带队调查，费尽周折找到责任主体——区公用事业局。按照程序，滨州经济技术开发区检察院发出检察建议，督促其依法履行监管职责，防止小区生活污水直排。
“2018年2月，区公用事业局书面回复，称已经采取措施封堵排污口，并对造成排污问题的小区管网进行了排查。”但到现场实地查看后，牟冲发现污染问题并未彻底解决，“区公用事业局反馈，整治工作涉及多个职能部门，不是一家能办得了的。”
事情到了这一步，提起公益诉讼势在必行。但是，一旦进入诉讼程序，耗时较长不说，即便判决了也未必能顺利执行。
最终，检察官们尝试召开“行政公益诉讼诉前会议”，把相关单位都请来，再邀请市人大代表、特约检察员，共同商讨办法。
“开发区管委会牵头，召集相关部门到检察院商议，最终确定由区公用事业局牵头，投入90余万元对秦皇河沿线雨污水管网实施彻底改造。”时任滨州经济技术开发区检察院检察长的扈炳刚说，公益诉讼是为了解决问题，不应为了诉讼而诉讼。
这是山东检察机关开展诉前会议试点的首次成功实践。循着这一思路，山东各级检察机关将办理诉前程序案件作为督促行政机关自我纠错、保护公共利益的常态化手段。在此基础上，山东省人民检察院出台了《行政公益诉讼诉前会议实施办法》，使这一制度得以规范运行。
“在诉前程序阶段，我们创新实施‘三公开机制’，即公开宣告检察建议、公开约谈被建议单位、公开听证诉前案件。”王同立表示，这有点像是检察机关给自己“加戏”，“但这样的‘戏码’该加，既是普法宣传，又能督促相关单位履职整改，还能监督检察院办好案子。”
不过，诉前程序案件办理过后，相关部门和单位的整改是否达标，该如何判定？又由谁来判定？
岚山区检察院的办法，是公开听证。在一起因海产品初加工引发污染的案件中，涉案单位先后实施两轮整治。7名来自环保、司法等领域的监督员，对整治效果进行评判，有5人认为达到整改效果建议不提起诉讼，有两人认为整改还须加强但也建议不提起诉讼。最终，结合检察官现场调查的情况，岚山区检察院作出终结审查的决定。这次公开听证，岚山区检察院还通过直播的方式向社会公开。
“诉前程序在节约司法资源、促进社会和谐方面发挥着不可替代的作用。”王燕坦言，坚持诉前程序与提起诉讼并重，也是出于促进公益诉讼良性发展的现实考量。
而在陈勇看来，检察机关对诉前程序的重视，也展示了公益诉讼的另一重意义，即检察机关的监督本质上是督促行政机关自我纠错、积极履职，是以法治思维和法治方式维护公共利益，不存在你赢我输、你高我低的问题。
苦练内功
自从做了公益诉讼，加班加点就成了于海的家常便饭。这位曾经只管烹调的“厨师”，现在案件从头到尾都要管，要干“采购、厨师、店小二”的活
2018年初，济宁市人民检察院组建行政检察及公益诉讼办案组。原本在公诉一处任副处长的于海，被调整为该办案组组长。从那时起，加班加点就成了于海的家常便饭。
“要学的太多，要干的太多。”搁在过去，于海面对的是公安机关侦查完毕移交的案件，主要是研究案情、审查证据，为庭审做准备，“就像个‘厨师’，有人把菜买好，我只负责烹调，专心研究案件如何能赢。”
如今做公益诉讼，工作量翻了好几倍。于海这位曾经只管烹调的“厨师”，现在一个人要干“采购、厨师、店小二”三个人的活。从线索发现到调查取证，再到庭审应对，一起案件从头到尾，于海都要管。办案过程中，还要协调各方关系，着实费心费力。
从过去强调“一专”，到现在侧重“多能”，不少转向公益诉讼领域的检察官坦言：“几乎天天都有严重的本领恐慌。”
比如调查取证，有的检察官几乎没出过现场，更不具备生态环境、资源保护等领域的专业知识；比如出庭应对，有的检察官长期做幕后工作，没有出庭经验。开展公益诉讼之初，相当一部分基层院办案数量上不去，甚至长期没有提起一起诉讼案件。
对这些问题，山东省人民检察院民事行政检察二处副处长刘艳并不意外。当前检察机关开展公益诉讼，多交由民事、行政处室承担，从事公益诉讼的检察官往往身兼数职，“尤其是在基层院，一般就是三四个人，有的只有一两个人，平时还得做民事监督案件，很难腾出足够的精力做公益诉讼，离专业化的要求还有不小差距。”
改变，从加强规范化建设和队伍自身建设开始。
山东省人民检察院出台《检察建议工作实施细则》，制作20个检察建议文书模板，督促各地各级检察机关全程跟踪、督促落实，把检察建议做成刚性、做到刚性。省市县一体化办案，从线索摸排、调查取证、检察建议到后期的诉讼、出庭，联动发力。
针对人力不足问题，山东省人民检察院建立起全省公益诉讼案件办理人才库，培养储备了一批具有理论和实践经验的公益诉讼人才骨干，并借助“外脑”建立民事行政检察监督案件咨询论证专家库。山东各级检察机关还陆续成立公益诉讼办案组，从人、财、物等各方面予以保障。
去年，山东开展海洋生态环境保护领域公益诉讼专项活动。招远市检察院发现，在中央环保督察组交办的整改案件中，招远市伟龙渔业有限公司非法占用0.739公顷海域填海建设小码头，时间长达6年，但招远市海洋与渔业局却未能依法履行监管职责。2018年8月，这起行政公益诉讼案件在招远市人民法院公开审理。
听完判决，招远市检察院民行科科长王绍莉长舒一口气，“前后花了几个月时间，我们取证，烟台市检察院核查，省检察院指导，共同想办法出主意，最终法院支持了我们的全部诉讼请求。”
借力发力
检察机关提起公益诉讼日益常态化，社会认知度也越来越高，但困难依然不少。“不能靠检察机关单打独斗，需要各方力量良性互动、协同作战”
当了多年的检察官，刘新华头一次感觉“后怕”，“被黑恶势力威胁，被身份不明的人围堵，每次脱身都得费不少劲。”
那是一次办理公益诉讼案件的经历。岚山区一家钢渣厂从钢厂运回废弃钢渣，然后炼洗出铁砂再卖给钢厂，炼洗环节要使用一种强碱，会产生大量废水。
“这些废水毒性很大，流到水库中，就会造成鱼类死亡；流到农田里，就会让庄稼枯萎。”发现线索后，岚山区检察院指派刘新华和同事前去调查取证，没想到过程会如此惊险。如今再聊起来，刘新华有点轻描淡写。不过，他还是期盼“一些危险性大、专业性强的案件，能得到公安、环保等部门的协助”。
针对调查取证方面的短板，山东各级检察机关也在尝试突破。东营市人民检察院设立检察官和法警联席会议，初步建立起重大公益诉讼案件“检察官+法警”调查取证新模式；济南、青岛等40多个市、县检察院自主研发公益诉讼、行政执法检察监督信息平台，配备无人机等专业设备，提高取证质量和办案效率。
“一方面，检察机关需要‘强身健体’，提高自身能力水平；另一方面，不能靠检察机关单打独斗，而是需要各方力量良性互动、协同作战。”在陈勇看来，检察机关提起公益诉讼日益常态化，亟须建立健全配套机制。
去年，山东省委政法委、省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅联合出台了《关于在检察公益诉讼工作中加强协作配合的意见》，就公益诉讼案件的立案、管辖等予以细化。山东各级检察机关通过会签文件、座谈交流等方式，加强与环保、国土、公安等部门的协作配合、信息共享和技术咨询。越来越多地方的党委和政府，出台支持检察机关开展公益诉讼工作的意见。
起初，这样的事常见：检察机关提起公益诉讼，有行政部门负责人觉得丢面子，不理解、不支持、不配合。于海指导的一起案件，就遇到了当地领导的“特殊关照”，费了不少周折。
“现在打招呼、说情的明显少了，很多行政部门的负责人对公益诉讼有了新认识。”于海一直期盼的信息共享机制，也已建立起来，“环保部门的行政执法信息与我们连通，哪里有污染事件，环保部门有没有及时履职，我们都能第一时间看到。”
督促复垦耕地2810亩，清除危险废物超过1.55万吨，收回国有资产及各类专项资金超过1.09亿元，收回被欠缴的国有土地出让金6.7亿元……一串串数字，印证着检察机关提起公益诉讼制度的力量。
不过，检察机关提起公益诉讼制度虽已正式确立近两年，但在制度和实践层面仍有诸多瓶颈。比如行政行为往往专业性较强，行政法律法规繁杂，检察机关举证面临诸多困难；比如谁来监督涉案单位和部门执行判决；比如检察机关提起公益诉讼的边界在哪里……
长期关注公益诉讼的刘加良认为，检察机关提起公益诉讼制度的理念、顶层设计、操作规程，仍有较大的完善空间。“它是整个公益诉讼制度的重要支柱，也有助于更多的社会力量参与公益诉讼，共同维护涉及每位公民的公共利益。随着依法治国的全面推进，检察机关提起公益诉讼制度的未来走向，很值得期待。”
版式设计：蔡华伟
《 人民日报 》（ 2019年03月01日 17 版）
(责编：白宇) 本网责编（刘正稳）
